每經記者｜張懷水    每經編輯｜何小桃 陳星    

8月28日，《中共中央 國務院關于推動城市高質量發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）對外公布，擘畫了未來城市發(fā)展的路線圖。這也是今年7月中旬中央城市工作會議召開后，首份關于城市發(fā)展的頂層設計文件。

1962年、1963年、1978年、2015年，全國性的城市工作會議此前四度召開。時隔十年再度召開的中央城市工作會議，引發(fā)業(yè)界高度關注。當土地財政不可持續(xù)，城市發(fā)展動能如何轉換？一邊是大城市持續(xù)擴張，另一邊是小城市不斷收縮，人口流失、土地閑置的城市要不要撤并？過去數十年各地建設了大量存量房產，如何盤活處置？下一步大規(guī)模城市更新將如何推進？

針對上述熱點問題，《每日經濟新聞》（以下簡稱NBD）記者近日對國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任高國力進行了獨家專訪。高國力長期從事區(qū)域經濟和城鎮(zhèn)化研究，并參與了本次中央城市工作會議文件的起草工作。

1

發(fā)展趨勢：人口流失的城市面臨撤并可能，擴張型城市不能過度膨脹

NBD：8月28日，《意見》對外公布。而今年召開的中央城市工作會議也是時隔十年的再次召開。相較于上次，本次會議最大的亮點和區(qū)別分別是什么？

高國力：第一個亮點是，明確了今后一段時期我國城市發(fā)展新的歷史方位。其中，最有代表性的就是做出了兩個轉向的重大判斷。一個是中國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉向穩(wěn)定發(fā)展期，另一個是城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。這兩個轉向，是黨中央首次對今后城市發(fā)展做出的明確戰(zhàn)略性判斷。

這背后釋放的信號就是，今后一段時期，城市發(fā)展將告別速度、規(guī)模、數量等粗放型增長方式和慣性，逐步轉向以質量、效益、競爭力為主的內涵式發(fā)展。

第二個亮點是，提出了現代化人民城市的目標。這可以從兩個方面來理解，一個方面是，這個目標是適應我國面向2035年基本實現社會主義現代化而提出的城市發(fā)展目標。所以，這個目標順應了中國式現代化進程的需求。另一個方面，是傳承和延續(xù)了“堅持人民城市人民建、人民城市為人民”的理念，強調人民的滿意度是衡量城市高質量發(fā)展的重要標準。

所以，我認為這兩大亮點和理念有別于十年前的中央城市工作會議，這也是本次會議新的論述。

NBD：當前，中國城鎮(zhèn)化率已經達到67%。但一些小縣城人口也在不斷流失。從優(yōu)化空間布局的角度看，未來這一問題該如何解決？

高國力：首先，從未來趨勢看，城市仍然會存在分化現象。一些城市會繼續(xù)擴大、實力進一步增強、人口進一步增加、綜合競爭力進一步提升，尤其是東部沿海地區(qū)的一部分城市。而少部分中西部和東北地區(qū)城市，由于產業(yè)結構單一等問題，出現了要素流失。具體表現在人口外流、土地資源閑置等，這類城市也可以稱之為“收縮型城市”。

我國城鎮(zhèn)化率已經達到67%

從城市發(fā)展趨勢來看，人口流失、資金外流、土地閑置的這一類城市，今后也會面臨撤并或整合的可能。這是國際規(guī)律和經驗，我們要尊重規(guī)律、順勢而為、因勢利導。

對于擴張型城市，需要讓其保持合理的規(guī)模和實力，不至于過度膨脹從而帶來城市病。對于要素流失、持續(xù)收縮的城市，也要依據未來城市發(fā)展的趨勢和活力，提出因城而異的應對舉措。

還有一些城市，可考慮因勢利導跟周邊其他城市進行資源和空間整合。過去，我國在鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并方面已經積累了豐富經驗，但目前總體上還沒有到城市大規(guī)模撤并的階段。國內不少縣級市才設立二三十年，還處于培育發(fā)展過程中。如果能夠通過遏制產業(yè)和人口流失的舉措，打造小而美具有一定特色和優(yōu)勢的中小城市，同樣是符合現代化城市發(fā)展需要的。

2

動能轉換：以地生財不可持續(xù)，

要煥發(fā)傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)活力

NBD：這次《意見》提到，大力推動城市結構優(yōu)化、動能轉換。與十年前相比，中國城市發(fā)展的動能發(fā)生了怎樣的轉變？轉換新動能的抓手在哪里？

高國力：過去，我國通過土地批租的模式，依托土地出讓金為城市發(fā)展提供可靠財力。但從2021年開始，全國范圍內城市土地出讓金規(guī)模持續(xù)下行，單純依靠土地財政支撐城市發(fā)展并不可持續(xù)。所以，要倒逼城市培育、尋求新的發(fā)展動能，也就是說要轉換“賽道”。但轉換“賽道”不能急于求成，也不能脫離城市的客觀實際。

城市動能轉換，一方面是從產業(yè)維度做文章，不能把城市的傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)一拋了之，要充分依托優(yōu)勢產業(yè)進行升級改造。特別要利用新技術、新手段、新業(yè)態(tài)和新模式，煥發(fā)傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)活力，從而提升產業(yè)競爭力，為城市貢獻更多的財政收入，為城市動能轉換提供緩沖。

另一個方面就是從空間維度做文章，把高質量、高水平的城市更新作為重要抓手，為城市提供新的活力和動能。城市更新是一項系統(tǒng)工程，可以是生產空間的盤活、改造、再利用，比如城市的工廠、車間、園區(qū)等，都可以通過新理念、新技術、新工藝進行存量空間的更新改造。

還有就是對生活空間的更新改造，這方面潛力巨大。好房子建設，好小區(qū)、好社區(qū)、好街區(qū)更新事關城市居民高質量生活的需要。比如老城區(qū)地下管網改造，涉及供水、排水、燃氣等，是一項很大的工程。全國不同類型城市在這方面都有不同程度的欠賬，下一步要摸清家底，制定合理規(guī)劃，分步實施。

近年來，各地持續(xù)發(fā)力推進城中村改造，助力城市更新 圖片來源：新華社記者 楊世堯 攝

NBD：這次會議提到，要加快構建房地產發(fā)展新模式。未來，房地產在城市發(fā)展中扮演什么樣的角色？

高國力：房地產就是下一步城市更新的一個重要方面。在生活空間中，我們面臨存量資產盤活利用的問題。過去數十年，全國各城市建設了大量的房地產，包括商業(yè)地產、文旅地產，當然更多的是住宅。這些在下一步大規(guī)模城市更新中面臨著有序、分類盤活處置，從而實現資源的合理有效利用，不至于出現大量閑置，這是城市更新的一項重要任務。

當然，不同城市中，房地產規(guī)模、城鎮(zhèn)化水平，以及居民消費能力各不相同，因此要因城施策，穩(wěn)妥盤活房地產存量資產。

近年來我國商品房銷售較為低迷

3

優(yōu)化布局：要堅持分區(qū)、分級、分類構建現代化城市體系

NBD：《意見》提到，要構建布局合理的現代化城市體系。中央城市工作會議也有相關表述。現代化城市體系應當如何布局？

高國力：中國是人口大國、國土面積大國，區(qū)際差異非常大，這是我國的基本國情。因此，優(yōu)化現代化城市體系非常關鍵。我認為要堅持分區(qū)、分級、分類的基本原則。

首先是分區(qū)，我國東部、中部、西部和東北有不同的區(qū)位條件、不同的經濟社會發(fā)展水平、不同的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化水平，這就決定了不同區(qū)域在優(yōu)化現代化城市體系過程中，要區(qū)別對待，要有差別化的舉措。

其次是分級，這是我們國家城市的一個特殊現象。中國有直轄市、副省級城市、地級市、縣級市等，不同的行政層級意味著擁有不同的經濟、社會管理權限，調動配置資源的能力和手段也會有很大差別，所以要根據不同城市的行政層級，制定優(yōu)化現代化城市體系的差異化舉措。

最后是分類。我國不同城市的功能類型不一樣，既有文旅、物流、商貿特征非常突出的城市，也有沿邊口岸城市，還有以生態(tài)功能保護為主要特點的城市。不同類型的城市，也要分類施策。

我還想強調一點，構建布局合理的現代化城市體系需要做好“兩頭”文章。一頭是以超大、特大城市為中心的現代化城市群和都市圈。目前，我國城市群和都市圈聚集了很大一部分人口和產業(yè)，也是經濟發(fā)展水平最高、對外開放水平最高的區(qū)域，在新型城鎮(zhèn)化的進程中，在引領帶動全國城市高質量發(fā)展中發(fā)揮著排頭兵和橋頭堡作用，所以，這一頭必須要促進組團式、網絡化發(fā)展，提升綜合競爭力。

另一頭就是數量眾多的縣城和縣級市，它們是連接城鄉(xiāng)的重要節(jié)點，也是支撐我國就地城鎮(zhèn)化的重要“蓄水池”?？h城和縣級市是我國國土空間布局相對分散的重要空間單元和載體，面對規(guī)模大小不一、功能多重多樣的縣城，我們應該如何制定優(yōu)化政策非常重要。

NBD：您此前提到，十年前的會議是問題導向，這次會議是目標導向。十年前提出的城市發(fā)展問題都已經解決了嗎？

高國力：過去十年，我國城市許多發(fā)展問題得到了一定程度的緩解和控制，但還不能盲目自大地認為這些問題都已經解決，還有待于今后更長時間的努力。

首先是大城市病。過去十年，我國推動藍天、碧水、凈土三大保衛(wèi)戰(zhàn)，確實讓相當一部分城市的生態(tài)環(huán)境得到了改善，讓廣大市民獲得了實實在在的好處。同時，以交通擁堵等為主要表現的大城市病也得到一定程度緩解，但仍然需要持續(xù)推動。

第二個問題就是新城新區(qū)快速蔓延式擴張的勢頭得到較好遏制。上一輪城市建設中，全國各地設立的新城新區(qū)數量多、規(guī)模大，導致一些地方土地資源浪費嚴重。一些新區(qū)規(guī)劃面積很大，但缺少商氣和人氣。城市蔓延式擴張、攤大餅的問題較為嚴重。

過去十年，隨著持續(xù)綜合治理，上述問題都得到了有效遏制，城市努力回歸到集約發(fā)展、緊湊布局的軌道上來，但仍然需要不斷推動。

不可否認，設立新城新區(qū)是城市發(fā)展到一定階段的產物，當城市已經被填滿，在空間上適度擴張、合理規(guī)劃，從而滿足產業(yè)和人口用地需求是有其合理性的。但問題是，有些地方出現了不切實際的規(guī)劃和盲目擴張的現象。一些新城新區(qū)的建成卻帶來了產業(yè)空洞化，出現“睡城”等不正常現象。

第三個問題是一些地方熱衷于行政區(qū)劃調整的勢頭得到控制。曾經，一些城市為了擴大建成區(qū)和市轄區(qū)的面積而進行縣改市、縣改區(qū)。這在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的階段，有一定的內在合理需求。但有些地方不顧實際，導致一窩蜂地攀比和競爭，忽略了城市擴大后如何對空間進行有效利用、資源如何集約的問題，產業(yè)和人口的聚集等都沒有形成相應的配套。

記者|張懷水

編輯|何小桃?陳星?杜波

校對|程鵬

｜每日經濟新聞 ?nbdnews? 原創(chuàng)文章｜

未經許可禁止轉載、摘編、復制及鏡像等使用